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首頁永信專欄    

2012/6/11

我國濕地信託法制之檢討

一、 環境信託之起源
英國在18世紀末期,由於工業革命,許多紀念性古蹟文化資產與環境遭到破壞,Hunter在1895年發起國民信託運動,1907年英國國會通過國民信託法案(the National Trust Law);該法明訂為了人民公益,優美景觀或歷史重要環境場所必須得以永久保存,且經獲得資產得以宣告不可移轉。運作多年後,使英格蘭、威爾斯及北愛爾蘭等三分之一未遭破壞海岸線終究保存下來。但同一期間,1895年中日簽訂馬關條約,台灣割讓日本,開啟了台灣生態山林破壞掠奪之門,二次戰後,國民黨統治時代為了經濟發展更加速破壞生態,福爾摩沙婆娑之島已不復存。相對於英國,台灣的環境不只慢了一百年,更多破壞了一百年。
二、 我國環境信託法制
我國信託法於1996年1月26日施行至今已16年。信託類型除了商業、投資、土地、年金、保險、節省及金融資產證劵化的特殊目的信託外,還有依信託法第69條所規定的公益信託。信託法第69條規定:『稱公益信託者,謂以慈善、文化、學術、技藝、宗教、祭祀或其他以公共利益為目的之信託』,於此條文的所列舉的公益信託為「慈善、文化、學術、技藝、宗教、祭祀」,並無「生態保育」信託,顯然在當初立法時,尚無生態保育環境信託的概念,但幸好此條文加上「其他以公共利益為目的之信託」,生態保育環境信託仍屬涵蓋範圍。卻也因為立法當初並無生態保育信託的概念,我國直到2003年5月14日環保署才發佈「環境保護公益信託許可及監督辦法」,但作為生態保育的主管機關農委會始終未訂定「生態保育公益信託許可及監督辦法」,環保署後來修正「環境保護公益信託許可及監督辦法」時勉強將生態保育信託涵蓋其中。到了2011年5月「環境保護公益信託自然谷環境教育基地」,臺灣第一個環境信託案例才成功誕生。
三、 濕地信託的法制檢討與展望
台灣本島海岸線長1566公里,但依照內政部2009年統計,台灣本島之自然海岸線比例僅剩44.57%。2010年濁水溪口的泥灘地海域,國有財產局打算以每平方公尺100元的便宜價格,賣給民間財團國光石化公司超過2000公頃的泥質潮間灘地。環保團體發起國民信託保護白海豚運動,阻止國光石化設廠,但國民信託部分仍受限於法令限制及政府推託未能成功。
(一) 環境公益信託欠缺免稅誘因:
1. 遺產及贈與稅法第16-1條:「受託人為信託業法所稱之信託業」時,遺贈人、受遺贈人或繼承人提供財產,捐贈或加入於被繼承人死亡時已成立之公益信託,該財產不計入遺產總額。但非營利組織非信託業者,無免稅之誘因。
2. 所得稅法第4-3條:「受託人為信託業法所稱之信託業」時,營利事業提供財產成立、捐贈或加入公益信託者,受益人享有該信託利益之權利價值免納所得稅。但非營利組織非信託業者,無免稅之誘因。
3. 在未修法前,只能藉由捐款給社團法人組織,提撥於公益信託專款專戶之模式使用。
(二) 我國的濕地多屬國有財產土地,政府常以國有財產法、土地法等規定推託,致人民或非營利組織難以取得土地進行公益信託:
1. 依照國有財產法可以將公用土地轉為非公用土地,再售予開發單位,環保團體卻苦無明確法源要求國有財產局將濕地售予人民團體進行公益信託:
(1) 國有財產法相關規定:
A. 國有財產法第28條規定公用財產不得處分:
國有財產法第28條前段規定:「主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。」
B. 依照國有財產法第34條規定,基於政策需要,公用財產可變更為非公用財產:
國有財產法第34條規定:「財政部基於國家政策需要,得徵商主管機關同意,報經行政院核准,將公用財產變更為非公用財產」。換言之,國有財產局固然不得處分公用財產但基於國家政策需要,則可以報請行政院核准,將公用財產變更為非公用財產再為出售。
C. 依照國有財產法第52條第1項規定,國有財產局可以讓售非公用財產作為獎勵投資各項用地:
國有財產法第52條第1項規定:「非公用財產類之土地,經政府提供興建國民住宅或獎勵投資各項用地者,得予讓售。」
D. 依照國有財產法第51條第1項規定,非公用財產類之不動產,為社會、文化、教育、慈善、救濟團體舉辦公共福利事業或慈善救濟事業所必需者,得予讓售。
E. 依照國有財產法第52條之一規定,非公用財產「使用情形或位置情形確屬特殊者」也可以專案報經財政部核准讓售。
(2) 由以上規定可知,國光石化可以經由財政部將公用財產變更為非公用財產,再依照國有財產法第52條第1項規定,以獎勵投資用地購買國有2000公頃的泥質潮間灘地。
(3) 但相對的,民間團體想要申請購買保育濕地時,第一關就會遇到該濕地為公用財產,依照國有財產法第28條前段規定不得處分。如何說服主管機關同意會同財政部報請行政院核准變更,是第一個難題。
而接下來的難題是,目前並無明確之法源可供環保團體申請讓售非公用財產。國有財產法第51條第1項固然規定,非公用財產類之不動產,為社會、文化、教育、慈善、救濟團體舉辦公共福利事業或慈善救濟事業所必需者可以讓售,但環境保育並非社會、文化、教育、慈善、救濟團體舉辦公共福利事業所能涵蓋。至於國有財產法第52條之1規定,非公用財產「使用情形或位置情形確屬特殊者」可以專案報經財政部核准讓售,或許能成為讓售之依據,但主管機關能否有擔當的引用此條文讓售濕地作為公益信託,恐怕仍有一大段路要努力。
2. 土地法第14條固然規定:「海岸一定限度內之土地」、「天然形成之湖澤而為公共需用者,及其沿岸一定限度內之土地」、「可通運之水道及其沿岸一定限度內之土地」及「城鎮區域內水道湖澤及其沿岸一定限度內之土地」不得為私有。但若將「公益信託」解釋為非私有,仍有突破之空間。
(三) 目前於立法院審議之「濕地保育法草案」首度將開發利用行為衝擊補償土地之公益信託明文化:
101年3月28日於內政委員會進行『濕地保育法草案』第一次審查。
第35條第1項規定:「擬於國家重要濕地進行開發與利用行為,可能破壞濕地環境或降低濕地生態功能者,開發或利用單位應先迴避可能造成衝擊之區域;若無法迴避或僅能部分迴避時,則應實施減輕減輕衝擊之措施或替代方案;於所有可行、損害較小之減輕措施或替代方案皆已考量,仍會造成濕地景觀之破壞、濕地動植物生存權利之剝奪、濕地面積之減損或生態功能之降低者,開發、利用單位或第三人應提出創造、復育、強化或保護濕地功能之措施,以回復該受衝擊土地應有之生態面積與生態功能。」
第37條第1項:「開發或利用行為衝擊之補償應以棲地補償為限。」
第39條第1項:「依第37條第1項為開發或利用行為衝擊補償之土地,應以公益信託方式信託經中央主管機關認可之公民或已依法成立並完成登記之團體經營管理。其信託本旨應以回復該受衝擊土地應有之生態面積與生態功能為限。」
四、 小結
我國環境信託目前仍是起步階段,未來仍須透過稅賦改革鼓勵企業及人民參與環境公益信託,凝聚人民的力量衝撞政府以開發為導向的國土規劃政策。也應關切「濕地保育法草案」立法的進展,促使開發利用行為衝擊補償土地之公益信託明文化。